von Markus C. Kerber
Das Bundesverfassungsgericht hat den europäischen Institutionen seine Macht vorgeführt. Aber die operativen Folgen seines Urteils vom 5. Mai über die EZB-Anleihekäufe bleiben ungewiss.
Im Verlauf der zahlreichen Eurorettungsmaßnahmen wurde die Geduld des Bundesverfassungsgerichts häufig auf die Probe gestellt. Im Ergebnis winkte es alle Programme durch, sogar das OMT-Programm – und zwar trotz offenkundiger Zweifel an der Rechtmäßigkeit des EuGH-Urteils von 2015. So wurde das Urteilsmuster »Ja, aber« gemeinsamer Bestandteil nahezu aller Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts in Euro-Fragen. Immerhin ging diese Zustimmung zu den unterschiedlichen Eurorettungsoperationen einher mit dem Postulat strenger Bedingungen: Alle Rettungsoperationen, die auf die Haushaltsrechte Einfluss haben würden (haushaltsrechtlicher Einschlag), mussten die finanzielle Inanspruchnahme Deutschlands absehbar begrenzen und zuvor dem Deutschen Bundestag vorgelegt werden. Andernfalls konnten sie nicht wirksam werden. Mehr noch: Alle wesentlichen Akte der europäischen Institutionen, darunter auch die EZB, mussten vom deutschen Parlament im Bundestag und der Bundesregierung überwacht werden (Integrationsverantwortung). Falls Maßnahmen von EU-Hoheitsträgern, die in die Nähe eines Bruchs europäischen Rechts kamen oder sogar die Ermächtigungsgrundlagen der Verträge offenkundig und strukturell überschritten, sah sich das Bundesverfassungsgericht berechtigt und verpflichtet, nach vorheriger Konsultation des europäischen Gerichtshofs derartige Akte als Ultra vires-Maßnahmen für unwirksam in der deutschen Rechtsordnung zu erklären.
Nach sehr substanziellen Zweifeln gegenüber dem OMT-Urteil des EuGHs hat nun das Bundesverfassungsgericht in seinem PSPP-Urteil den Rubikon überschritten. Mit einer ausgefeilten Argumentation und scheinbar aus vollem Herzen legte es in seinem am 5.5.2020 verkündeten Urteil die schweren Versäumnisse des EuGH-Urteils vom 11.12.2018 dar. Diese bestanden darin, den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der auch im Europarecht gilt, nicht hinreichend in Betracht gezogen zu haben. Verhältnismäßigkeit bedeutet eine Prüfung der Geeignetheit und Erforderlichkeit des Staatsanleihenkaufprogramms PSPP. Eine solche Prüfung hätte darlegen müssen, warum nach Jahren der Anleihenkäufe mit bis zu 2,2 Billionen Ankaufvolumen keine signifikante Veränderung der Inflationsrate eingetreten ist. So hätte nicht nur die EZB, sondern auch der Europäische Gerichtshof diese Ankaufpolitik einer kritischen Prüfung hinsichtlich der Geeignetheit unterwerfen müssen, statt der EZB einen Ermessensspielraum bei der Verfolgung ihrer Politik zuzugestehen, die mit eventuell ungeeigneten Instrumenten, aber mit gewiss adversen Wirkungen für den unverfälschten Wettbewerb auf Kapitalmärkten verbunden gewesen wäre.
In einem Akt pionierhaften Mutes hat nunmehr das Bundesverfassungsgericht die Begründung des EuGH-Urteils vom 11.12.2018 als »nicht mehr nachvollziehbar« bezeichnet und es als einen Ultra vires-Akt qualifiziert, der somit in der deutschen Rechtsordnung keine Bindungswirkung entfaltet. Der institutionelle Konflikt zwischen Luxemburg und Karlsruhe ist nun offenkundig und könnte in der Zukunft explosiv werden. Die EZB kann nicht länger behaupten, dass sie der Jurisdiktion des Bundesverfassungsgerichts nicht unterliegt. Denn in dem Maße, wie die Richter in Karlsruhe die Urteile des EuGHs für null und nichtig erklären, können sie selbst über die Vereinbarkeit der EZB-Politik mit ihrem Mandat in europäischen Verträgen entscheiden.
Implizit ist das Urteil des Bundesverfassungsgerichts eine schallende Ohrfeige für die Ausübung der Integrationsverantwortung von Bundestag und Bundesregierung. Diese? Ausübung muss nach der Beurteilung des Bundesverfassungsgerichts als völlig unzureichend eingeordnet werden, obwohl die Integrationsverantwortung die Pflicht umfasst, als deutsche Verfassungsorgane den Integrationsprozess – dazu gehört auch die EZB-Politik – genauestens zu verfolgen. In der Sache hat das Bundesverfassungsgericht durch Qualifizierung der PSPP als unvereinbar mit Europarecht und damit als Ultra vires-Akte beide deutschen Verfassungsorgane der Nachlässigkeit geziehen.
Warum haben beide Institutionen jahrelang geschlafen, statt sich gegen die Ankaufpolitik der EZB zu wehren? Das Bundesverfassungsgericht hätte derartige Fragen den unterschiedlichen Repräsentanten von Bundestag und Bundesregierung während der mündlichen Verhandlungen stellen können und müssen, als nämlich Vertreter beider Institutionen auf unelegante Art argumentierten, dass das Ankaufprogramm sich noch innerhalb der Grenzen des EZB Mandats bewegen würde. Die Bundesbank unterstützte diese Ansicht sogar in der mündlichen Verhandlung vom 30. und 31.07.2019. Nunmehr also, fünf Jahre nach dem Start des Anleihenkaufprogramms, werden Bundesregierung, Bundestag und Bundesbank vom Bundesverfassungsgericht aufgefordert, darauf hinzuwirken, dass der EZB-Rat in einem »neuen Beschluss nachvollziehbar darlegt«, dass das PSPP-Programm verhältnismäßig sei. Gelingt dies nicht, wäre die Bundesbank nach einer Übergangsperiode von drei Monaten seit Erlass des Urteils nicht länger ermächtigt, Nettoanleihenkäufe zu tätigen. Ferner wäre sie verpflichtet, ihren Bestand an Anleihen langfristig zu veräußern.
Nur jemand, der mit Kapitalmärkten nichts zu tun hat, würde es wagen, solche Vorschläge zu machen. Abgesehen von der ökonomischen Machbarkeit derartiger Aufforderungen durch das Bundesverfassungsgericht werden auf diese Weise schwere institutionelle Probleme auftauchen. Wie wird der Bundestag mit dem EZB-Rat reden? Und wie kann eine deutsche Bundesregierung den EZB-Vorstand im Sinne einer Nachprüfung des PSPP beeinflussen, obwohl die EZB in den europäischen Verträgen als vollständig unabhängig konstruiert worden ist? Wenn nun Bundesregierung, Bundestag und Bundesbank den Arbeitsauftrag aus Karlsruhe ernst nehmen, gibt es einen institutionellen Konflikt. Wenn nicht, wird nur eine lauwarme Lösung à la Merkel helfen, dass alle ihr Gesicht wahren. Aber eine derartige gesichtswahrende Lösung würde das Urteil des Bundesverfassungsgerichts entwerten. Irgendjemand wird in dieser Situation also der Verlierer sein müssen.
Das Ende des Eurosystems ist noch nicht nahe. Aber die Folgen des historischen Urteils vom 5.5.2020 könnten der Beginn seiner unaufhaltsamen Agonie sein.
Prof. Dr. jur. Markus Kerber, Professor für Finanzwissenschaft und Wirtschaftspolitik an der Technischen Universität Berlin, hat im Verfassungsbeschwerdeverfahren eine Klägergruppe als Prozessbevollmächtigter vertreten. Der Beitrag erschien zuerst auf den Seiten der Evangelischen Akademie zu Berlin.
